29 août 2025

Rapport d’analyse｜L’union douanière UE-Türkiye face à ses limites

L’union douanière entre la Türkiye et l’Union européenne (UE), mise en place en 1995, supprime les droits de douane sur les biens industriels échangés entre les parties et impose à la Türkiye d’aligner progressivement ses normes réglementaires sur celles de l’UE¹. En vigueur depuis 30 ans, cet accord constitue encore aujourd’hui l’ossature des relations économiques turco-européennes, mais il n’englobe ni les produits agricoles, ni les services, ni les marchés publics.

Ce partenariat commercial contribue malgré tout à faire de l’UE le premier partenaire commercial de la Türkiye : en 2024, le volume des échanges de biens entre les deux partenaires a dépassé 210 milliards d’euros, et l’UE représente plus de 41% des exportations turques². L’UE est également la principale source d’investissements directs étrangers (IDE) en Türkiye : environ 70% des IDE proviennent de pays européens, et soutiennent la création d’emplois et l’industrialisation³.

Réciproquement, la Türkiye est le 5ᵉ partenaire commercial le plus important pour l’UE et, grâce à sa géographie, sert de carrefour entre l’Europe, l’Asie, le Moyen‑Orient et l’Afrique notamment grâce à ses corridors de transport et à ses chaînes de valeur régionales. Une modernisation de l’union douanière aurait ainsi des conséquences sur la compétitivité, la solidité des chaînes d’approvisionnement (davantage fiables et résistantes aux crises) et la transition écologique des deux partenaires.

Le présent rapport d’analyse, rédigé pour l’Observatoire du Bosphore, vise : (A) à présenter les fondements juridiques et institutionnels des échanges commerciaux entre l’UE et la Türkiye ; (B) à évaluer quantitativement l’impact économique de l’union douanière sur les deux partenaires ; (C) à analyser l’importance stratégique de ce partenariat commercial ; (D) à identifier les obstacles et défis conjoncturels auxquels se heurtent les échanges commerciaux entre les partenaires ; (E) à déceler les enjeux de la modernisation de l’union douanière ; (F) à modéliser différents scénarios de réforme et leurs effets macroéconomiques ; (G) à formuler des recommandations stratégiques pour une réforme réussie de l’union douanière.

A. Fondements réglementaires et mécanismes institutionnels du commerce bilatéral UE-Türkiye

Le partenariat commercial entre l’Union européenne et la Türkiye s’appuie sur une architecture réglementaire et institutionnelle qui constitue à la fois un levier d’intégration et une source de tensions. Cette partie explore les fondements du cadre juridique initial de ce partenariat (A.1), avant de revenir sur le processus d’alignement normatif qui rapproche progressivement la Türkiye de l’acquis communautaire (A.2). Elle analyse également les instruments de défense commerciale mobilisés par l’UE pour corriger les déséquilibres (A.3), ainsi que les barrières non tarifaires et techniques qui freinent encore les échanges (A.4). Enfin, l’examen du droit du marché intérieur européen met en évidence la spécificité de l’union douanière : un cadre qui oblige Ankara à suivre les règles européennes, sans participer pleinement à leur élaboration (A.5).

A.1 Cadre juridique initial

Les relations commerciales entre l’UE et la Türkiye sont d’abord régies par l’Accord d’association d’Ankara signé en 1963, qui prévoit l’établissement progressif d’une union douanière, complété par le Protocole additionnel de 1970 qui fixe le calendrier d’élimination des droits de douane entre les deux partenaires sur les produits industriels. En 1995, la décision 1/95 du Conseil d’association a finalement institué l’union douanière à partir du 1er janvier 1996.

Par la mise en place de l’union douanière, l’UE et la Türkiye suppriment ainsi les droits de douane sur les produits industriels, et la Türkiye adopte le tarif extérieur commun de l’UE et se conforme aux règles européennes en matière de concurrence, de propriété intellectuelle et de contrôle des aides d’État². Les formalités douanières sont néanmoins intégralement maintenues (exigence du certificat de circulation A.TR) et l’union ne couvre pas les produits agricoles non transformés, le charbon, l’acier et les services¹.

A.2 Processus d’alignement normatif

L’un des objectifs de l’union douanière étant l’alignement réglementaire de la Türkiye sur l’UE, et conformément à la décision 1/95, la Türkiye doit appliquer les règles du tarif extérieur commun et aligner sa législation sur la concurrence, la protection de la propriété intellectuelle et les normes techniques européennes².

Des progrès sont observables en la matière : la Türkiye a adopté le régime de concurrence européen (loi sur la protection de la concurrence de 1994⁴) et a mis en place un système de protection des indications géographiques⁵ (qui garantit qu’un produit possède des caractéristiques liées à son origine géographique) conforme à l’approche législative de l’UE en la matière, et a transposé les normes CE dans l’industrie, facilitant la libre circulation sur le marché turc des produits portant ce marquage⁶.

Toutefois, cet alignement normatif reste partiel concernant les normes environnementales (la Türkiye a introduit une réglementation propre concernant les substances chimiques et autres substances interdites, proche de celle en vigueur dans l’UE, mais avec des modalités de mise en oeuvre qui diffèrent⁷) et sur la fiscalité indirecte (par exemple, la Türkiye a un dispositif de TVA sur les services numériques applicable aux fournisseurs de services numériques étrangers, limitant l’harmonisation avec le cadre de TVA européen⁸).

L’UE a également mis en place des mécanismes de surveillance pour garantir l’application des règles de l’union douanière par la Türkiye : ainsi, l’UE exige un certificat A.TR qui accompagne chaque envoi de marchandises depuis/vers la Türkiye. Celui-ci atteste que les produits circulent librement entre l’UE et la Türkiye sans droits de douane.

A.3 Mécanismes de défense commerciale et mesures correctives

L’union douanière ne constitue pas juridiquement un obstacle à l’application de mesures de défense commerciale par l’UE, le cadre établi entre les partenaires autorisant le recours à de telles mesures.

Ainsi, les exportations turques ont fait l’objet d’enquêtes antidumping, conduisant à l’adoption de mesures de défense commerciale par l’UE : en 2021, la Commission a imposé des droits définitifs de 4,7% à 7,3% sur l’acier laminé à chaud, affectant les producteurs sidérurgiques turcs⁹ ; en 2024, des droits de 15,8% ont été imposés sur le contreplaqué de bouleau importé via la Türkiye et le Kazakhstan pour contrer des pratiques de contournement¹⁰. Ces mesures visent à protéger l’industrie européenne d’une concurrence déloyale, mais créent de l’incertitude pour les entreprises turques.

A.4 Mesures non tarifaires et barrières techniques

Outre les droits de douane, des obstacles non tarifaires et techniques subsistent, tels que les certificats phytosanitaires requis par l’UE et par la Türkiye pour les produits végétaux entrant sur leur territoire, les contrôles de conformité (avec Türkiye système TAREKS côté turc), et la persistance de quotas sur certains produits agricoles du côté de l’UE.

Ces obstacles conduisent les entreprises turques à se plaindre de retards dus aux contrôles européens, tandis que l’UE critique, de son côté, la capacité des institutions turques à faire appliquer les normes de qualité et de sécurité. Par ailleurs, l’alignement partiel de la Türkiye sur les procédures douanières européennes conduit encore à des incompatibilités informatiques et à des divergences d’interprétation des règles d’origine, ralentissant les échanges de biens entre les deux partenaires¹¹.

A.5 Droit du marché intérieur européen

Si l’union douanière permet la libre circulation des marchandises, elle n’ouvre toutefois pas le marché intérieur européen aux entreprises turques, qui ne peuvent s’y installer librement. La Türkiye ne participe pas non plus à la plupart des politiques sectorielles européennes (politique agricole commune, politique des transports, marché unique numérique). Les opérateurs turcs n’ont pas non plus accès aux marchés publics européens. Par réciprocité, les entreprises européennes ne peuvent s’installer librement en Türkiye et n’ont pas accès aux marchés publics turcs.

La Türkiye doit encore transposer une partie de l’acquis communautaire afin de maintenir l’union douanière. L’UE n’est pas tenue de consulter Ankara lors de la négociation de nouveaux accords de libre‑échange avec des pays tiers, alors même que la Türkiye doit automatiquement aligner ses tarifs sur ceux décidés par l’UE, créant une asymétrie de souveraineté commerciale au détriment de la Türkiye.

B. Analyse économique de l’union douanière actuelle

Cette partie évalue l’impact macroéconomique de l’union douanière sur la Türkiye (B.1), puis son impact sur l’UE (B.2), premier partenaire commercial d’Ankara. L’analyse s’intéresse ensuite aux flux d’investissements directs étrangers (B.3), avant d’examiner le rôle de la recherche, du développement et de l’innovation dans l’évolution de la relation (B.4). Enfin, le commerce des services, encore en marge du cadre actuel, illustre les limites d’une union centrée sur les biens industriels (B.5).

B.1 Impact macroéconomique sur la Türkiye

L’union douanière a joué un rôle déterminant dans la transformation de l’économie turque depuis 1995. Elle a entraîné une forte croissance du volume des échanges bilatéraux, consolidant l’UE comme premier partenaire commercial d’Ankara (B.1.1). Elle a aussi modifié la typologie et la répartition des exportations, avec une montée en gamme progressive et une intégration accrue dans les chaînes de valeur européennes (B.1.2). Enfin, elle a eu des effets notables sur l’emploi et la productivité en Türkiye, favorisant la modernisation industrielle mais accentuant aussi certaines vulnérabilités sectorielles (B.1.3).

B.1.1 Évolution du volume des échanges bilatéraux

Depuis la mise en œuvre de l’union douanière, les échanges de biens entre l’UE et la Türkiye ont fortement augmenté. Le commerce bilatéral est passé d’environ 33 milliards de dollars en 1996 à 178,6 milliards de dollars en 2021¹². En 2024 il dépasse 210 milliards d’euros². La figure 1 retrace l’évolution du volume échanges entre l’UE et la Türkiye :

Figure 1 – Évolution du volume d’échanges de biens entre l’UE et la Türkiye (1996‑2024)

Le fort niveau d’échanges montre que les entreprises turques sont bien intégrées dans l’industrie européenne et participent à ses chaînes de production, en particulier dans les secteurs automobile, de l’électronique et de la métallurgie. La Türkiye a également bénéficié d’un accès privilégié au marché européen, qui absorbe plus de 41% de ses exportations². Le déficit commercial turc reste toutefois élevé : en 2024, l’UE exporte pour 112,3 milliards d’euros de biens vers la Türkiye et en importe pour 98,4 milliards d’euros, générant un excédent commercial européen de 13,9 milliards d’euros².

B.1.2 Typologie et répartition des exportations de la Türkiye vers l’UE

L’intégration croissante dans l’union a entraîné une mutation de la structure des exportations turques vers l’UE, avec une baisse de la part des exportations pour certains secteurs, conduisant mécaniquement à une augmentation de la part des exportations dans d’autres. Ainsi, au sein des exportations turques vers l’UE, la part des exportations agricoles vers l’UE a diminué de 15,4% en 1996 à 7% en 2021 ; les textiles et l’habillement ont chuté de 42,1% à 19,2% ; l’automobile a bondi de 2,5% à 17,4% ; les machines ont augmenté de 2,7% à 10% ; le fer et l’acier de 3,2% à 10,9% ; et l’électronique de 4,5% à 5,5%¹². La figure 2 illustre cette transformation sectorielle :

Figure 2 – Part des principaux secteurs dans les exportations turques à destination de l’UE (en 1996 et en 2021)

Cette recomposition des exportations turques vers l’UE traduit une montée en gamme de l’industrie turque, notamment grâce aux investissements et aux transferts de technologies européens dans l’automobile, la mécanique, l’électroménager et l’acier. Toutefois, bien que la Türkiye exporte beaucoup vers l’UE, celle-ci doit importer de nombreux biens intermédiaires, des machines et des produits chimiques en provenance de l’UE pour soutenir sa propre production, d’où la persistance d’un déficit commercial dans ses échanges avec l’UE.

B.1.3 Effets de l’union douanière sur l’emploi et la productivité en Türkiye

La spécialisation industrielle croissante a entraîné une augmentation de l’emploi manufacturier en Türkiye, notamment dans l’automobile (environ 500 000 emplois directs¹³) et la mécanique. Les salaires y restent toutefois en moyenne inférieurs à ceux des pays l’UE, ce qui confère un avantage compétitif pour la Türkiye puisque les coûts de production y sont plus faibles, mais soulève des questions sur la convergence sociale (c’est-à-dire la réduction des écarts en matière de salaire, de conditions de travail, de protection sociale et de droits des travailleurs entre l’UE et la Türkiye) prévue par l’union douanière.

La productivité turque a gagné en qualité grâce à son alignement sur les normes européennes¹⁴ et à l’introduction de méthodes de production just‑in‑time avec les clients européens, consistant à produire et livrer uniquement la quantité de biens nécessaire et dans les délais impartis, dans l’objectif de réduire les stocks intermédiaires et les délais. Néanmoins, les gains de productivité résultant de ces efforts de modernisation sont inégalement répartis entre les grandes entreprises (souvent des joint‑ventures avec des groupes européens) qui s’accaparent la majorité des gains de productivité, et les PME, qui en tirent un bénéfice moindre¹⁵.

B.2 Impact macroéconomique sur l’UE

En 2024, la Türkiye était le cinquième partenaire commercial le plus important pour l’UE². Les importations européennes depuis la Türkiye concernaient principalement des produits automobiles (représentant 22,5% des importations européennes depuis la Türkiye), de l’électronique (17,2%), du textile (14,5%) et de l’acier (13,4%)¹⁶. Ces importations permettent alors, pour l’UE, de maintenir des prix compétitifs pour ses consommateurs, et de sécuriser les chaînes d’approvisionnement du fait de la proximité géographique de l’UE avec la Türkiye (délai de transport réduit et logistique davantage flexible).

Dans certains secteurs (textile, aluminium, acier), la concurrence turque a néanmoins entraîné la fermeture d’usines ou une pression à la baisse sur les salaires dans les États membres les plus exposés (par exemple, la Bulgarie et la Roumanie pour le textile, ou encore la Grèce pour l’aluminium)¹⁷. Toutefois, l’UE bénéficie en retour d’un accès à un marché de plus de 85 millions de consommateurs, en croissance et avide de biens d’équipement, de véhicules, de produits pharmaceutiques et de technologies numériques, entraînant de la demande de produits européens et donc une hausse des exportations.

B.3 Flux d’investissements directs étrangers

L’UE représente de loin le principal investisseur étranger en Türkiye, puisque plus des deux tiers des investissements directs étrangers (IDE) proviennent de sociétés européennes³. Ces investissements sont concentrés dans l’automobile (par exemple, Renault ou encore Ford Otosan), les biens de consommation (Unilever, Bosch), la distribution (CarrefourSA), l’agroalimentaire et la finance (BBVA, UniCredit).

Par son objectif d’alignement normatif progressif, l’union douanière offre cadre réglementaire rassurant pour les investisseurs, en garantissant notamment l’absence de droits de douane pour les biens fabriqués en Türkiye et exportés vers l’UE, et en assurant une protection de la propriété intellectuelle et des normes de concurrence équivalentes à celles qui prévalent dans l’UE².

Toutefois, la volatilité macroéconomique turque (inflation proche de 70% en 2024, dépréciation de la livre turque¹⁸) et l’instabilité politique (par exemple, tensions sur l’État de droit et l’indépendance de la justice) ont freiné certains investissements. L’UE a également utilisé ses instruments de défense commerciale (antidumping) contre la Türkiye, notamment sur le contreplaqué de bouleau (en instaurant des droits de 15,8%)¹⁰ et sur l’acier laminé à chaud⁹, ce qui renforce la perception de risque par les investisseurs, qui craignent l’extension de ces mesures à d’autres produits.

B.4 Recherche, développement et innovation

La coopération scientifique est un pilier important des relations bilatérales turco-européennes. La Türkiye participe en effet à des programmes européens de R&D depuis 2003 et est associée à Horizon Europe (le principal programme-cadre de recherche et d’innovation de l’Union européenne) depuis 2021¹⁹. Lors de la première période (2021‑2024), 1 107 acteurs turcs ont pris part à 486 projets du programme et ont obtenu 243,4 millions d’euros de financements européens²⁰.

Cela permet ainsi à l’UE et à la Türkiye de coopérer notamment en matière de technologies de l’information, d’énergies renouvelables, de santé et de sciences sociales. Cela favorise aussi l’intégration des universités et entreprises turques dans les réseaux européens, et stimule l’alignement normatif en matière techniques et environnementales. Pour l’UE, la Türkiye apporte également des compétences en ingénierie ou encore en construction navale, ainsi qu’un vivier de jeunes chercheurs.

B.5 Commerce des services

Les services restent largement en dehors du champ de l’union douanière actuelle, et ce alors même que la Türkiye et l’UE entretiennent des échanges de services importants, notamment dans les secteurs du tourisme (avec plusieurs millions de touristes européens en Türkiye chaque année et, réciproquement, beaucoup de touristes turcs dans l’UE), du transport maritime et aérien, des services de construction, de la banque et de l’assurance. L’UE exporte massivement vers la Türkiye des services financiers, de conseil, de télécommunications et d’ingénierie².

Il demeure toutefois des obstacles aux échanges de services, notamment du fait des normes régissant les relations UE-Türkiye, qui ne permettent pas encore une reconnaissance bilatérale des diplômes et des licences délivrés de part et d’autres, et qui imposent toujours des restrictions sur la mobilité des professionnels. Il demeure également des barrières à l’investissement, par exemple par des barrières d’accès au marché turc pour l’industrie européenne des télécommunications (par exemple, l’obligation de stockage des données en Türkiye et des exigences de certification nationale des équipements)²¹. Enfin, il y a également une absence d’intégration du marché numérique entre les partenaires, la réglementation turque en matière du numérique n’étant pas pleinement alignée sur les politiques du marché unique numérique européen²².

C. Importance stratégique du partenariat commercial UE-Türkiye

Au-delà des chiffres, l’union douanière entre l’UE et la Türkiye revêt une importance stratégique majeure. Elle place la Türkiye au cœur des réseaux commerciaux régionaux, faisant d’Ankara un pivot entre l’Europe, le Moyen-Orient et l’Asie centrale (C.1) et contribue également aux dynamiques d’intégration régionale de l’économie turque (C.2). Enfin, elle joue un rôle crucial dans les chaînes d’approvisionnement et la résilience commerciale, en diversifiant les flux, en réduisant les dépendances et en renforçant la compétitivité des deux partenaires face aux crises mondiales (C.3).

C.1 Réseaux commerciaux régionaux

La Türkiye occupe une position géographique stratégique entre l’Europe, l’Asie centrale et le Moyen‑Orient. Elle est traversée par des corridors terrestres et ferroviaires qui permettent d’acheminer les marchandises européennes vers l’Iran, l’Irak, le Caucase et le Golfe.

Ainsi, par exemple, l’Initiative « Route de développement » irakienne qui vise à relier le port d’Al-Faw au sud de l’Irak à la Türkiye et à l’Europe par un corridor ferroviaire et routier, les routes de Transport International Routier (TIR) digitalisées qui permettent de transporter des marchandises sous douane à travers plusieurs pays avec un suivi électronique des documents, réduisant les contrôles et accélérant le passage aux frontières, et les ports de Mersin ou d’Izmir, permettent de réduire considérablement les délais des échanges commerciaux entre l’UE et ses partenaires de l’autre côté de la Türkiye.

Par exemple, un corridor TIR reliant la Pologne au Conseil de coopération du Golfe via l’Irak a permis d’acheminer des marchandises en 10 jours au lieu de 24 jours par voie maritime²³, et les conteneurs expédiés de Mersin (Türkiye) vers Umm Qasr (Irak) arrivent en moins d’une semaine contre 26 jours par bateau²³. Ces gains logistiques renforcent ainsi l’attractivité de la Türkiye comme plateforme de transit et justifient la modernisation de ses infrastructures (autoroutes, chemins de fer, hubs logistiques).

C.2 Dynamiques d’intégration régionale

La Türkiye entretient des échanges croissants avec la Russie, l’Ukraine, l’Iran, l’Irak et les pays du Golfe. Ces relations offrent des opportunités d’exportation pour les produits européens, mais peuvent aussi entrer en contradiction avec les sanctions européennes (embargos sur l’acier russe, ou encore restrictions sur les exportations vers l’Iran).

La Türkiye joue parfois un rôle de transit pour contourner des mesures commerciales. La modernisation de l’union douanière devra alors inclure des clauses de transparence et de coopération douanière renforcée pour éviter le contournement des sanctions et préserver la confiance mutuelle entre les deux partenaires.

C.3 Chaînes d’approvisionnement et résilience commerciale

Les perturbations causées par la pandémie de COVID‑19, la congestion du canal de Suez en 2021 et la guerre en Ukraine depuis 2022 ont mis en évidence la fragilité des chaînes de valeur mondiales. De nombreuses entreprises européennes envisagent alors de rapprocher leur production de l’UE, et considèrent la Türkiye comme une solution grâce à sa main‑d’œuvre qualifiée, ses coûts bas et sa proximité géographique.

Selon le SWP Berlin, les milieux d’affaires turcs perçoivent la crise énergétique européenne comme une opportunité d’attirer des investissements européens dans les énergies renouvelables et les technologies vertes en Türkiye, mais la mise en œuvre d’une véritable stratégie climatique turque reste encore insuffisante²⁴.

La résilience des chaînes d’approvisionnement face aux crises passe également par la diversification des sources d’approvisionnement (donc des partenaires) et la mutualisation des risques (par exemple, le développement des partenariats triangulaires UE–Türkiye–Afrique, où la Türkiye sert de relais pour sécuriser et diversifier les échanges vers de nouveaux marchés).

D. Obstacles structurels et défis conjoncturels du commerce bilatéral UE-Türkiye

Si l’union douanière a permis un rapprochement économique inédit entre l’UE et la Türkiye, elle reste freinée par de nombreux obstacles. En Türkiye, les chocs macroéconomiques internes fragilisent la stabilité et la prévisibilité du cadre commercial (D.1). Les tensions politiques et démocratiques alimentent la méfiance européenne et compliquent toute avancée institutionnelle (D.2). L’utilisation conflictuelle des instruments de défense commerciale accentue par ailleurs les frictions sectorielles (D.3), tandis que les divergences sur les normes sociales et les droits de l’homme limitent la portée d’une intégration plus profonde (D.4). Ces défis conjugués expliquent pourquoi la modernisation de l’union douanière demeure un processus incertain et conditionné.

D.1 Chocs macroéconomiques internes en Türkiye

L’économie turque est régulièrement confrontée à des épisodes de forte inflation et de volatilité de la monnaie : l’inflation a dépassé 70% au printemps 2024, et la livre turque s’est fortement dépréciée¹⁸, rendant plus chères les importations européennes et réduisant le pouvoir d’achat des ménages turcs, donc leur demande de produits européens. Ces variations économiques rendent les décisions d’investissement plus risquées pour les acteurs étrangers et empêchent les entreprises exportatrices de prévoir leurs coûts, leurs prix ou leurs marges de manière stable.

La Banque centrale turque a relevé ses taux directeurs et adopté une politique monétaire plus orthodoxe pour freiner l’inflation, mais les investisseurs n’auront pleinement confiance que si le pays garantit une gestion économique prévisible et s’engage dans une réforme en profondeur de son système bancaire.

D.2 Tensions politiques et démocratiques

Les relations UE–Türkiye sont régulièrement perturbées par des tensions politiques , concernant notamment des désaccords sur les forages gaziers en Méditerranée orientale, sur la question chypriote, sur l’intervention turque en Syrie, ou encore des litiges autour de la liberté d’expression et de la séparation des pouvoirs. Ces tensions politiques risquent de miner la coopération commerciale entre les parties.

Le processus d’adhésion de la Türkiye à l’UE est aussi au point mort (aucun chapitre de négociation n’a été ouvert ou clos depuis 2016), et le Conseil européen a conditionné toute avancée dans les négociations à des progrès en matière d’État de droit et de respect des droits fondamentaux²⁵. Au total, ces tensions fragilisent la confiance entre les partenaires et ralentissent la modernisation de l’union douanière.

D.3 Utilisation conflictuelle des instruments de défense commerciale

La multiplication des enquêtes antidumping (pour s’assurer que les entreprises turques ne vendent pas leurs produits à un prix artificiellement bas) et antisubventions (pour s’assurer que les entreprises turques ne bénéficient pas de subventions publiques faussant la concurrence avec le marché européen) contre la Türkiye par l’UE, bien que justifiée par l’UE par la nécessité de protéger ses industriels contre des pratiques de dumping ou des distorsions de concurrence (subventions publiques, dumping monétaire), sont vues par la Türkiye comme mesures protectionnistes contraires à l’esprit de l’union douanière, et menace parfois de rétorsions. La modernisation devra ainsi clarifier les règles d’engagement de ces mesures et renforcer les mécanismes de règlement des différends, afin d’éviter l’escalade entre les parties.

D.4 Normes sociales et droits de l’homme

Les travailleurs turcs bénéficient d’une couverture sociale et de droits syndicaux inférieurs à ceux de la majorité des États membres de l’UE. En conséquence, la modernisation de l’union douanière pourrait inclure un chapitre sur les droits du travail et la responsabilité sociale des entreprises, inspiré des accords de commerce modernes, tels que ceux conclus récemment par l’UE avec le Canada ou le Japon, qui intègrent des chapitres sur le développement durable, les droits sociaux et la responsabilité des entreprises. Une convergence des normes sociales serait également bénéfique pour limiter le dumping social (c’est-à-dire le maintien volontaire de salaires bas pour garder un avantage compétitif) et favoriser une montée en gamme durable de l’économie turque, avec des produits de meilleure qualité, plus technologiques et respectueux des normes sociales et environnementales.

E. Enjeux de la réforme de l’union douanière

La modernisation de l’union douanière UE–Türkiye ne se limite pas à une mise à jour technique : elle engage des choix stratégiques pour les deux partenaires. L’élargissement sectoriel viserait à inclure l’agriculture, les services et les marchés publics, aujourd’hui exclus du cadre actuel (E.1). L’intégration de la dimension climatique et de la durabilité répond à la nécessité d’aligner les échanges avec le Pacte vert européen (E.2). La digitalisation et la simplification des procédures doivent fluidifier les flux et réduire les coûts administratifs (E.3), tandis que la convergence sociale et politique reste une condition posée par l’UE pour garantir la crédibilité du partenariat (E.4). Enfin, les asymétries dans la politique commerciale, qui obligent la Türkiye à s’aligner sur des accords négociés par l’UE sans y participer, soulignent la nécessité d’une réforme garantissant un équilibre plus fort dans le processus décisionnel (E.5).

E.1 Élargissement sectoriel de l’union douanière

Le principal objectif de la modernisation de l’union douanière serait non plus de la restreindre aux seuls biens industriels, mais d’élargir son champ d’application aux services, aux marchés publics et aux produits agricoles. Ainsi, l’intégration des services permettrait de libéraliser, entre les partenaires, le transport, la logistique, les télécommunications et la finance, améliorant la compétitivité des entreprises de part et d’autres, et offrant de nouvelles opportunités aux travailleurs turcs et de l’UE.

L’ouverture des marchés publics permettrait quant à elle aux entreprises européennes et turques de candidater librement aux appels d’offres publics de l’autre côté, leur donnant là encore accès à un marché important.

De même, l’intégration des produits agricoles faciliterait l’accès des agriculteurs turcs au marché européen, mais cela soulèverait des inquiétudes au regard de la Politique agricole commune européenne, puisque les producteurs européens se retrouveraient en concurrence directe avec les agriculteurs turcs, souvent à moindre coût. Cela poserait également des questions sur la capacité de la Türkiye à respecter les normes sanitaires et environnementales européennes, ainsi que sur la gestion des quotas agricoles prévus par la Politique agricole commune pour réguler la production et stabiliser les prix.

Pour la mise en oeuvre juridique de l’extension sectorielle de l’union douanière, celle-ci pourrait s’inspirer de l’accord économique et commercial global (AECG) entre l’UE et le Canada, ou encore du partenariat économique Japon‑UE, qui incluent des chapitres sur les services, la concurrence, les marchés publics et le développement durable.

E.2 Durabilité et climat

La transition écologique est elle aussi un enjeu au cœur de la stratégie de modernisation de l’union douanière. L’UE a adopté le Pacte vert et le Mécanisme d’ajustement carbone aux frontières (CBAM) destiné à réduire les émissions de gaz à effet de serre. Avec ce mécanisme, à partir de 2026, les importateurs européens devront acheter des certificats carbone correspondant aux émissions de CO₂ émises lors de la production des produits qu’ils importent (tels que le ciment, l’acier, l’aluminium, les engrais, l’électricité ou encore l’hydrogène). L’objectif est de mettre sur un pied d’égalité les producteurs européens, soumis à des règles environnementales strictes, et leurs concurrents étrangers, qui ont parfois recours au dumping environnemental (c’est-à-dire une concurrence déloyale d’un pays étranger dont les normes environnementales sont volontairement peu contraignantes, afin de maintenir un avantage compétitif).

Si le coût juridique du CBAM repose sur l’importateur européen, le coût économique est en réalité répercuté en amont par l’importateur européen sur l’exportateur étranger. Ainsi, selon une étude du ministère turc du climat, le CBAM pourrait engendrer des coûts pour les exportateurs turcs à hauteur de 138 millions d’euros par an en 2027 avec un prix du carbone de 75 €/tCO₂, et jusqu’à 2,5 milliards d’euros par an en 2032 si le prix atteint 150 €/tCO₂²⁶. Selon cette même étude, l’instauration par la Türkiye de son propre système d’échange de quotas fixant le prix intérieur du carbone à 20 €/tCO₂ impliquerait qu’une partie du coût climatique serait déjà payée en Türkiye, ce qui serait pris en compte par l’UE, réduisant les coûts du CBAM pour les exportateurs turcs à 56 millions d’euros en 2027 et 1,08 milliard d’euros en 2032²⁶.

Ces chiffres soulignent ainsi la nécessité d’une coopération forte entre les partenaires sur la tarification du carbone, le financement de la transition énergétique et l’alignement des normes environnementales (normes d’émission, recyclage, économie circulaire).

E.3 Digitalisation et simplification des procédures

Autre levier important pour réduire les coûts administratifs et accélérer les échanges commerciaux, la digitalisation est elle aussi enjeu important de la modernisation de l’union douanière. En ce sens, le High‑Level Dialogue UE–Türkiye de 2024 a d’ores et déjà acté la mise en place de certificats A.TR électroniques²⁷, permettant de réduire les délais administratifs et de faciliter la communication entre les partenaires.

La Türkiye souhaite également inclure explicitement l’e‑commerce et la logistique numérique dans le champ d’application de l’union douanière modernisée, afin d’attirer des investissements européens dans ses infrastructures de données²⁸. L’UE met quant à elle l’accent sur la protection des données et l’interopérabilité, comme démontré par son adoption di Digital Markets Act (DMA) et du Digital Services Act (DSA). Dans le cadre de la modernisation de l’union douanière, elle attachera alors de l’importance à l’alignement normatif numérique de la Türkiye sur ces règlements.

E.4 Convergence sociale et politique

Les autorités européennes conditionnent l’ouverture de négociations sur la modernisation de l’union douanière à des progrès en Türkiye sur l’État de droit, la démocratie et les droits fondamentaux. Toutefois, la Cour européenne des droits de l’homme a condamné la Türkiye à plusieurs reprises (par exemple, pour l’emprisonnement d’opposants), et Bruxelles souligne que la modernisation de l’union douanière doit aller de pair avec un respect effectif des décisions de la CEDH²⁵. Ankara, de son côté, demande la levée des restrictions sur les visas pour les citoyens turcs et une plus grande participation de la Türkiye aux mécanismes décisionnels européens.

Cette dimension politique implique alors de trouver des compromis, puisque sans progrès démocratique, le Conseil de l’UE refusera de mandater la Commission pour négocier, et à l’inverse, sans perspectives de modernisation de l’union douanière afin de garantir sa souveraineté décisionnelle en matière de politique commerciale, la Türkiye pourrait se tourner vers d’autres partenaires moins regardants en matière de démocratie (Russie, Chine, Golfe).

E.5 Asymétries dans la politique commerciale

Actuellement, la Türkiye est tenue d’adopter unilatéralement le tarif extérieur commun de l’UE et de s’aligner sur les accords de libre‑échange que l’UE conclut avec des pays tiers, sans participer aux négociations. Cette asymétrie limite sa souveraineté commerciale et crée une distorsion, puisque la Türkiye doit ouvrir son marché aux produits de ces pays tiers, alors même que ceux-ci ne sont pas obligés d’accorder un accès préférentiel aux exportations turques²⁹. Cela engendre alors des pertes de compétitivité pour les entreprises turques, qui restent taxées sur certains marchés, tandis que les producteurs étrangers bénéficient d’un accès libre au marché turc.

La modernisation pourrait ainsi prévoir un mécanisme de consultation systématique de la Türkiye lors de la négociation de nouveaux accords de l’UE, ou la possibilité pour Ankara de négocier en parallèle ses propres accords de libre‑échange avec des clauses de réciprocité.

F. Scénarios de modernisation de l’union douanière et projections d’impacts

Afin d’évaluer les effets possibles de la modernisation, il conviendra de considérer trois scénarios : statu quo (F.1), modernisation partielle (F.2) et modernisation complète (F.3). Les estimations sont basées sur le modèle macroéconomique développé par l’Institude 2025²⁵.

F.1 Scénario « statu quo »

Dans ce scénario de statu quo, aucune modernisation n’est entreprise et l’union douanière est gardée telle qu’elle. Le commerce entre les partenaires continue alors de croître modestement, mais le déficit commercial turc se creuse, atteignant environ 20 milliards d’euros à l’horizon 2025. Les investissements européens stagnent en raison des incertitudes réglementaires et politiques, et la Türkiye risque de perdre des parts de marché au profit de pays dotés d’accords de libre‑échange modernisés avec l’UE (Maroc, Vietnam). La non‑conformité des biens turcs aux normes environnementales européennes pourrait également entraîner la multiplication de mesures correctives, telles que les droits antidumping, et le CBAM pèserait sur les exportateurs turcs, augmentant leurs coûts.

F.2 Scénario de modernisation partielle

Dans ce scénario de modernisation partielle, avec une ouverture des marchés publics et de certains services (logistique, transport, e‑commerce) ainsi qu’un engagement de la Türkiye sur la convergence réglementaire en matière environnementale et numérique, sans intégration complète de l’agriculture, la balance commerciale turque pourrait s’améliorer d’environ 30%, ramenant le déficit commercial turc à -12,5 milliards d’euros. Le PIB turc augmenterait de 1% à 1,5%. L’UE bénéficierait, en retour, d’un accès renforcé au marché turc des services, et de l’élimination de certaines barrières techniques.

Les investissements supplémentaires de l’UE en Türkiye seraient estimés entre 15 et 20 milliards d’euros sur dix ans, avec des gains d’efficience dans la commande publique, puisque l’ouverture à la concurrence réciproque des marchés publics turcs et européens permettrait d’avoir des procédures d’achats publics plus rapides, plus transparentes et moins coûteuses.

F.3 Scénario de modernisation complète

Dans ce scénario le plus ambitieux, celui d’une modernisation complète avec l’intégration des services, des marchés publics, des produits agricoles et la participation active de la Türkiye à la politique commerciale de l’UE, le PIB turc pourrait augmenter de 1,8% à 2,5%, les investissements directs étrangers (en provenance de l’UE) en Türkiye pourraient augmenter de 25 à 35 milliards d’euros, et les exportations agricoles vers l’UE pourraient doubler (+95%). La balance commerciale s’améliorerait de 50%, limitant le déficit commercial turc à -8,5 milliards d’euros.

L’UE bénéficierait en retour d’un accès privilégié au marché agricole turc (fruits, légumes, produits laitiers) et de chaînes d’approvisionnement plus fortes et durables. Le coût d’ajustement (c’est-à-dire la perte de revenus pour certains acteurs économiques du fait de l’ouverture du marché intérieur européen à la concurrence turque), en particulier pour les agriculteurs européens, nécessiterait toutefois des mécanismes de compensation pour les aider financièrement ou techniquement (avec, par exemple, un fonds de transition pour leur donner le temps et les moyens de s’adapter, et un accompagnement des filières agricoles particulièrement vulnérables à la concurrence turque).

F.4 Analyse coûts-avantages des scénarios de réforme

La figure 3 résume l’évolution estimée du déficit commercial turc selon les trois scénarios :

Figure 3 – Estimation du déficit commercial selon le scénario « statu quo », de modernisation partielle et de modernisation complète de l’union douanière

Les bénéfices attendus d’une modernisation complète sont élevés, mais ils supposent que la Türkiye mette en œuvre des réformes structurelles particulièrement importantes (notamment en matière d’État de droit ou encore de transition énergétique) et que l’UE fasse preuve de davantage de flexibilité dans la négociation. Le scénario partiel constitue un compromis réaliste à court terme, tandis que le statu quo expose les deux parties à une perte de compétitivité et à des tensions commerciales fortes, générant une perte sèche souhaitable ni pour l’UE, ni pour la Türkiye.

G. Recommandations stratégiques

Au regard des défis et opportunités identifiés, la modernisation de l’union douanière appelle des recommandations claires et différenciées. Pour la Türkiye, l’enjeu est de consolider son alignement réglementaire, de renforcer la prévisibilité économique et d’améliorer ses standards démocratiques et sociaux (G.1). Pour l’Union européenne, il s’agit d’adopter une approche plus inclusive, intégrant Ankara dans la gouvernance commerciale et offrant des perspectives concrètes d’intégration économique (G.2). Enfin, des actions conjointes sont nécessaires pour fluidifier les procédures, sécuriser les chaînes d’approvisionnement et instaurer une gouvernance plus équilibrée, afin de transformer l’union douanière en un véritable levier stratégique partagé (G.3).

G.1 Recommandations pour la Türkiye

Des réformes institutionnelles devraient être entreprises, afin de renforcer l’indépendance de la justice, de garantir la liberté de la presse et de mettre en œuvre les arrêts de la CEDH. Cela permettrait de rétablir la confiance des investisseurs et d’ouvrir la voie à la modernisation de l’union douanière³⁰.
Un plan de transition verte et numérique devrait être adopté, notamment en mettant en place un système national de tarification du carbone et en accélérant l’intégration des énergies renouvelables. Ce plan supposerait également de moderniser les infrastructures numériques et de généraliser les certificats électroniques pour faciliter le commerce.
Le climat des affaires devrait être amélioré, en luttant durablement contre l’inflation et la corruption, en garantissant la stabilité réglementaire et en encourageant les partenariats public-privé (PPP). Cela requerrait aussi le développement de clusters sectoriels (concentrations sur un même territoire d’entreprises, de centres de recherche et d’institutions publiques) dans les domaines de l’automobile, l’électronique et la biotechnologie, afin d’attirer les investissements directs étrangers et de favoriser l’innovation.
Les marchés devraient être diversifiés afin de permettre à la Türkiye, tout en renforçant ses liens avec l’UE, de conclure des accords commerciaux équilibrés avec les pays voisins et de participer aux initiatives de transit régionales, comme le TIR digitalisé ou le corridor polonais-Golfe³¹.

G.2 Recommandations pour l’UE

Un mandat de négociation rapide devrait être accordé à la Commission européenne afin de lancer les négociations officielles de modernisation de l’union douanière. La Türkiye devrait par ailleurs être associée à titre consultatif lors de la négociation d’accords de libre-échange avec des pays tiers, ce qui permettrait de réduire l’asymétrie de souveraineté commerciale actuelle entre les partenaires, renforçant la confiance mutuelle et solidifiant les échanges.
L’UE devrait renforcer son soutien financier et technique à la Türkiye, en mobilisant les instruments de préadhésion (notamment le programme IPA III, qui vise à soutenir les réformes politiques, institutionnelles et économiques), la Banque européenne d’investissement et le Mécanisme pour l’interconnexion en Europe (nouvel instrument visant à financer et soutenir les infrastructures de transport, d’énergie et du numérique européennes), afin d’accompagner la transition verte et numérique en Türkiye. Il conviendrait également d’offrir des programmes de formation et d’assistance technique pour les entreprises turques, afin de faciliter la mise en œuvre du CBAM et des normes d’émission.
Une approche graduelle et conditionnée devrait être adoptée par l’UE dans la modernisation de l’union douanière, en mettant en oeuvre chaque étape à la condition d’avancées véritables et vérifiables de la Türkiye en matière d’État de droit et de droits humains, tout en évitant de bloquer le dialogue économique. Une « clause de sauvegarde » permettrait, par exemple, suspendre certaines préférences commerciales accordées à la Türkiye en cas de violations graves des droits humains, des libertés fondamentales ou des principes de l’État de droit.

G.3 Actions conjointes pour renforcer le partenariat commercial

Un comité chargé de suivre la mise en œuvre de l’accord modernisé devrait être créé. Ce comité inclurait des représentants des entreprises, des syndicats et de la société civile, se réunirait régulièrement et publierait des rapports publics.
Une plus grande coordination devrait être mise en place concernant la défense commerciale, par l’instauration d’un mécanisme de notification précoce des mesures antidumping et antisubventions, tout en privilégiant des solutions négociées avant l’imposition de droits. L’Organisation mondiale du commerce (OMC) servirait de cadre d’arbitrage en cas de différend.
La coopération en matière de R&D entre les partenaires devrait être accrue, en renforçant la participation turque aux programmes Horizon Europe et Erasmus+, ainsi qu’en développant de laboratoires turco-européens sur les technologies vertes, l’intelligence artificielle et la santé. Elle devrait aussi faciliter la mobilité des chercheurs et encourager la co-innovation.
Un calendrier de mise en œuvre de la modernisation de l’union douanière devrait être défini, en trois étapes : (1) 2025-2026 : adoption d’un mandat de négociation, réalisation d’audits mutuels des législations et mise en place des certificats électroniques ; (2) 2027-2028 : conclusion de l’accord, ratification par les parlements, mise en place d’un fonds de transition destiné aux secteurs sensible de l’économie européenne ; (3) 2029-2030 : entrée en vigueur progressive de l’accord, évaluation d’impact et, si nécessaire, ajustements.

H. Conclusion générale

L’union douanière UE–Türkiye est un levier important d’intégration économique, mais son cadre, établi en 1995, est aujourd’hui largement dépassé et insuffisant pour répondre aux enjeux économiques contemporains. La croissance des échanges, l’évolution sectorielle de l’économie turque et les nouveaux défis mondiaux (climat, numérique, tensions géopolitiques) appellent une modernisation de l’union douanière.

Ce rapport montre que cette modernisation pourrait générer des gains significatifs pour la Türkiye (hausse du PIB jusqu’à 2%, réduction du déficit commercial) et pour l’UE (sécurité des approvisionnements, diversification des marchés). Elle exige néanmoins des réformes profondes de la part d’Ankara en matière d’État de droit et de transition écologique, ainsi qu’un engagement politique fort de l’UE, en intégrant davantage Ankara dans ses processus décisionnels. Le statu quo ou une modernisation partielle engendreraient des bénéfices limités et pourraient accentuer les tensions commerciales.

La réussite et l’ampleur de cette modernisation dépendra donc de la capacité des deux parties à surmonter leurs divergences politiques et à inscrire leur partenariat dans une perspective de prospérité partagée, de confiance et de durabilité.